做强新时代民事检察监督的路径研究
宫桂清 于鹏*
摘要：
受传统“重刑轻民”的思想影响，民事检察监督工作成效并不理想，民事检察监督存在监督案源线索不足、监督手段保障不够、检察建议刚性不足和监督队伍素质亟待提升等现实困境，做强民事检察监督任重而道远。本文立足于做强新时代民事检察监督，围绕拓展民事案件线索来源渠道、完善民事检察监督手段和平台、加强检察建议刚性机制建设以及民事检察队伍专业化能力建设等方面提出切实可行的对策和建议，旨在实现新时代民事检察工作的创新发展。
关键词：民事检察 诉讼监督 检察建议 监督手段
引言：
民事检察监督作为检察机关法律监督职责在民事诉讼领域的具体体现形式，是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，如何在中国特色社会主义新时代做强民事检察监督，全方位实现民事检察工作创新发展，成为摆在当前全国民事检察干警面前的一个重要课题。
一、民事检察监督的内涵及体系
（一）民事检察监督的内涵
我国宪法第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”法律监督机关是检察机关之性质定位，而检察监督是检察机关实现法律监督目的和功能的手段或者方式，主要体现为检察机关的具体职权和职能。民事检察监督作为检察机关法律监督职责在民事诉讼领域的具体体现，是检察监督之重要组成部分，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第14条、第235条规定，人民检察院有权对民事诉讼和执行活动实施法律监督。
（二）民事检察监督范围与方式
2013年《民事诉讼法》修改后，传统以抗诉为主的民事检察监督模式被改变，监督对象、监督手段都进一步扩大和丰富，增加了程序违法监督、调节监督和执行监督等内容，形成了包含抗诉、再审检察建议、纠正违法检察建议等在内的多元民事检察监督格局（详见表一）。
首先，监督内容更加多元化。根据《民事诉讼法》第208条、235条的规定，民事检察监督的对象为民事诉讼和执行活动，具体包括民事生效裁判、调节书监督，民事执行活动监督，审判行为违法和审判人员违法监督和虚假诉讼监督等。
其次，监督方式多元化。《民事诉讼法》第208条和209条规定，民事检察监督的方式主要有提出抗诉、发出再审检察建议、提出纠违检察建议等方式。
（表一）
（三）民事检察监督的手段
根据《民事诉讼法》等相关法律的规定，检察机关在具体开展民事检察监督工作中，调查手段主要有审查原审卷宗、调查核实和公开听证等。
（四）民事检察监督启动形式与流程
根据《民事诉讼法》第208条和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称“《监督规则》”）第23条之规定，人民检察院启动民事诉讼监督程序的方式主要有三种：一是检察机关依据职权对民事生效裁判、调解书和民事执行活动以及审判过程违法和审判人员违法进行监督，提出抗诉或者检察建议；二是当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉；三是当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报，人民检察院依法进行监督（如图一）。
（图一）
二、民事检察监督面临的现实困境
进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全等方面的需求越来越多在民事案件中得以体现，但受传统“重刑轻民”思想的影响，民事检察监督工作成效并不尽人意，主要表现在对人民群众反应的热点、难点问题监督不够，发现和纠正深层次违法问题不够以及对社会需求回应不够及时等，具体有以下几方面的因素：
（一）民事诉讼监督案源线索不足，制约着民事检察监督的充分发展
案件线索来源是开展民事检察监督的基础，虽然在2018年最高检叫停《监督规则》第三十二条后，检察机关民事诉讼监督案源在数量上有所增加，但现有的民事监督案件体量还不足以支撑民事检察与其他三大检察特别是刑事检察并驾齐驱。从民事诉讼监督实践来看，很多监督线索，特别是一些优质监督线索往往来源于民事案件申诉，但由于民事检察监督的职能定位不为普通人民群众所了解，很多当事人想不到通过民事检察监督程序救济自己的权利，还有的当事人不了解检察机关民事监督范围、程序与处理方式，认为案件最终的判决与执行都由法院掌控，不愿意到检察机关申请法律监督，对民事诉讼监督认可度、参与度较低，民事案件申诉渠道不够畅通，民事诉讼监督案件数量相对不足。除此之外，检察机关自行发现民事诉讼监督案件线索的途径过窄、能力不足，也在很大程度上制约着民事检察全面充分发展。
（二）民事检察建议缺乏刚性，检察监督权威性和成效不足
根据《民事诉讼法》的有关规定，人民检察院可以通过提出检察建议的方式进行民事检察监督，实践中除部分民事生效裁判检察机关采取抗诉的手段予以监督外，大部分生效裁判监督、审执人员违法行为监督和执行活动监督更多采用检察建议的方式，检察建议成为检察机关特别是基层人民检察院开展民事检察监督的主要方式，然而检察建议在民事检察监督中并没有发挥出应有的权威与预期的效果。一方面检察建议不具有法律上的强制效力，本质上是“柔性监督”，对被监督机关的约束力不大；另一方面，检察建议自身质量不高、督促跟踪不及时、作用效果不佳，严重损害着检察建议内含的刚性。在民事检察实践中，很多检察机关发出检察建议过于随意，缺少调查研究，对策建议过于笼统、可操作性不强；还有的一些地方，检察机关向被建议单位发出检察建议之后，无论被建议单位是否认可、是否纠正，并没有督促落实和跟踪问效，导致很多检察建议变成了“烂尾工程”。
（三）民事检察监督手段保障不足，难以满足新时代民事检察监督需要
审查卷宗和调查核实是检察机关开展民事检察监督的两大主要手段，这两种手段均存在保障不足的问题。首先，在民事诉讼监督中，“调卷难”、“调卷慢”和“调卷不全”等问题还不同程度存在，特别是不能调阅法院诉讼副卷等问题，在一定程度上制约着检察机关对民事诉讼和执行活动的精准监督。其次，民事检察调查核实权缺乏“刚性”，《监督规则》虽然规定了被调查人的配合义务和处罚措施，但更多限于被调查对象配合情况下的柔性措施，缺少强有力的保障机制作为支撑，出现被调查单位或个人躲避调查、拖延调查以及不配合调查等情况，检察机关也“无计可施”。除此之外，民事调查核实权询问的对象是当事人或者案外人，不包括法院审判和执行人员，对于需要通过阅卷和询问案件当事人仍难以认定事实的案件只能无疾而终。
（四）民事检察队伍素质难以适应新时代民事检察监督的需要
较强的民事法律素养、专业知识和实践能力是开展好民事检察监督工作的支撑。在检察机关内设机构改革以前，各级检察机关对民事检察工作不够重视、人员配备不足，办案骨干一般优先分配给刑事检察部门；内设机构改革后，基层检察院仍存在民事、行政、公益诉讼检察机构挤压在一起的问题，民事检察干警同时肩负民事检察、行政检察和控告申诉等多项职责，对民事检察业务研究投入的精力不够，致使现有的民事检察队伍年龄和知识结构不够合理，民商法专业人才的比例不高，司法理念和执法观念不到位，对民事审判、民事法律研究不够深入，对新的法律政策把握不准，办理新型民事监督案件能力不强，缺乏高层次、专业型的民事检察人才，难以适应新时代民事检察监督的需要。
三、做强新时代民事检察监督的实现路径
（一）扩大民事检察监督受众面，拓展案件线索来源渠道
1.延伸民事检察工作触角，拓宽民事案件申诉渠道
一是畅通民事案件申诉渠道，推广在律师事务所、法律援助中心以及乡镇设立民事案件申诉联系点，有针对性地向有司法需求的群众普及民事诉讼监督法律知识，并定期选派干警到联系点开展法律咨询和申诉接待工作，广泛获取民事监督案件线索。二是探索在法院设立“民事申诉联络站”，将民事检察监督阵地设在一线，通过在法院民事审判厅公布民事检察监督的范围、申请条件和监督电话等方式，更广泛听取案件当事人的申诉意见，实现“诉讼监督”与“为民服务”的无缝对接。三是以便民申诉为工作落脚点，广泛借助信息智能化手段，拓宽民事案件申诉和监督渠道，积极推广使用12309网上申诉平台和民事申诉便民服务App，让民事申诉跃然“指”上。
2.注重发挥办案的辐射效应，扩大民事检察监督的影响力
一是树立精准监督的理念，各级检察机关要综合运用政治智慧、法律智慧办理一些在法治理念、司法活动中具有纠偏、创新、进步和引领价值的典型案件，通过发挥民事检察监督品牌的示范带动效应，不断扩大民事检察监督的影响力，树立民事检察监督权威。二是树立“类案监督”的意识，各级检察机关在个案办理过程中，要培养类案检索敏感度，注重办理具有普遍性法律适用、同案不同判等案件的类案监督，打造品质类案，实现“办理一件，治理一片”的效果。通过不断提供优质的民事检察监督产品，让民事检察监督的成效惠及更多人群，提升人民群众对民事检察监督的认同感，不断拓宽案件线索来源渠道。
3.加强民事检察宣传力度，提升人民群众对民事检察监督的参与度
一是树立业务与宣传一盘棋的理念，充分运用检察机关内部门户网站、“两微一端”等新媒体宣传民事检察监督的典型案例事例，坚持以案释法、以案普法和先进典型宣传为重点，推出一些民事检察工作与服务社会大局民生相结合的典型案例，讲好民事检察故事，拉近与人民群众的距离。二是扩大与社会宣传媒体的合作，通过专题展览、专题片、新闻发布会和微电影等载体，广泛宣传民事检察工作的职能与成效，对《民事诉讼法》修改后新增设的民事监督职能，如执行监督、调解监督和审判人员违法行为的监督等，要加大宣传受众面，让更多有价值的线索进入民事检察监督的视野。
（二）完善民事检察监督手段和平台，为开展民事检察监督提供有力支撑
1.完善检察机关调阅法院卷宗制度，为民事检察精准监督提供有力保障
检察机关开展民事检察监督离不开查阅法院民事诉讼和执行卷宗，特别是法院卷宗副卷详细记录了办案过程，可以较为全面客观地反应民事诉讼和执行活动。鉴于目前调阅法院卷宗较为困难的实际，为确保检察机关深入精准实施民事检察监督，建议最高人民检察院联合最高人民法院出台关于检察机关在开展民事诉讼监督中依法调阅法院诉讼卷宗的硬性规定，明确检察机关在开展民事诉讼和执行活动监督中可以依法调阅法院诉讼卷的条件、范围、程序以及法院提供诉讼卷宗的时限要求等，实现各级人民检察院一并调阅各级人民法院民事审判卷宗、民事执行卷宗的正卷、副卷，切实解决“调卷难”、“调卷慢”、“调卷不全”等问题，依法保障检察机关深入精准地开展民事检察监督。
2.完善民事调查核实权保障机制，为民事检察深化监督提供有力保障
建议立法机关对法院的调查取证权和检察机关的调查核实权予以同等保障，进一步明确调查核实权的启动程序和保障机制，构建科学的惩处机制，对不配合的个人或单位可以给予训诫、口头警告，甚至罚款、拘留等惩戒措施。另外，检察机关查明民事诉讼和执行活动违法的事实，势必要向民事审判和执行人员进行调查核实，应该将这类人员列入调查核实的对象，并明确其配合的义务，这样更有助于促进民事检察监督，提升司法效率、维护司法公正。在立法机关出台有关规定保障检察机关民事调查核实权之前，对拒不配合检察机关调查造成严重后果的公民或法人，可以探索利用社会信用评价体系对其进行制约，即通过将其列入失信人名单等方式，达到约束和惩戒的目的。
3.搭建信息共享和智慧办案平台，为开展民事诉讼监督创造有力条件
一是建立检法办案信息共享机制。民事案件信息对称共享是检察机关开展民事检察监督的前提，各级人民检察院要加强与法院的沟通配合，促进检法相互理解和支持，加快推进检法民事案件信息共享平台建设，打破法检之间信息对接的壁垒，实现法院电子诉讼卷宗及审判、执行等司法信息实时共享，以对民事诉讼和执行活动及时、有针对性地开展监督。二是研发推广民事检察智能辅助办案系统。借助全国检察机关统一业务应用系统以及其它信息共享平台，围绕案件线索的来源与分析、案例强制检索、类案的监督指引、办案大数据分析等法学资源链接等方面建设智能辅助办案系统，借助智能辅助发现民事审判行为和人员深层次违法问题，实现由对事监督到对事监督与对人监督相结合的转变，不断推进人工审查到“智慧审查”的转变，提升民事检察监督效率和质量 。
（三）加强检察建议刚性机制建设，提升民事检察监督质效和权威
1.加强检察建议质量管理，提高检察建议本身的针对性、说服力和可行性
检察建议本身的针对性、说服力和可行性等因素直接影响着检察建议效力和作用的发挥，提升民事检察监督权威，首先需要在检察建议质量上下功夫，不断规范检察建议的制发程序，对被建议单位提出的检察建议，要将问题指的精准，无论是对策还是建议，都要于法有据、合情合理，并保证可操作性。要建立健全检察建议质量和效果评估机制，将检察建议案件纳入检察机关案件质量评查范围和优秀法律文书评选范围，并探索借助案件信息公开平台将检察建议书予以公开等方式，持续促进检察建议书的质量和效果，努力将民事检察建议“做成刚性”、“做到刚性”，不断提升民事检察监督的质效和权威性。
2.广泛借助内外部监督力量，强化检察建议的约束力和权威性
一是全面落实检察建议公开宣告、听证制度，通过公开公告或者宣告送达，改变传统“文来文往”的送达方式，实现“面对面”送达，对于重大民事检察监督案件，广泛适用公开听证程序，拓宽监督的知情面，以公开促进法院等被建议单位对检察建议的重视程度和整改落实的责任意识，增强法律监督效果。二是积极借助外力，建立检察建议报告制度通过定期向人大常委会报告检察建议的落实情况等方式，督促法院及时落实整改。三是建议“两高”联合出台司法解释，对法院收到检察建议后的办理程序进行规定，如法院应该对检察建议实行案件化办理，收到检察建议后应该更换原承办人办理或者合议庭组成人员；对经过检察委员会决定提出的检察建议，法院不予采纳的，应该经过法院审判委员会决定，以此强化民事检察建议的刚性约束力。
3.在检察建议督促落实上下功夫，切实发挥检察建议的作用
一是建立检察建议约谈、回访制度，在检察建议的督促落实上下功夫，通过定期进行回访等方式，及时掌握法院等被建议单位对检察建议的采纳、落实情况，对该采纳而不采纳的，由上级检察机关接力监督，并约谈被建议单位；同时，积极探索检察监督与审判机关内部预防、纠错机制的紧密衔接和良性互动机制，努力把检察建议做成刚性。二是建议最高人民检察院与国家监察委员会联合出台民事检察监督工作与监察委员会执纪问责的衔接机制。对法院收到审判人员程序违法和执行活动违法检察建议书在规定期限内不依法纠正、不予纠正或者不予书面回复的，由提出建议的检察机关将违法线索移送同级监察委员会，由监察委员会立案审查，并启动违纪违法问责程序。
（四）加强民事检察队伍专业化能力建设，切实提升民事检察监督能力和水平
1.不断充实民事检察办案力量，培育一支专业化民事检察队伍
一是进一步充实民事检察办案力量。通过招录、选调和遴选等途径不断充实民事检察办案力量，探索落实从优秀律师、法学专家中聘任民事检察官制度，广泛吸纳民商事法律高层次、专家型的人才，不断优化队伍专业结构。二是加强高层次人才培养，不断充实各级民事检察人才库，通过开展分类培训、岗位练兵和业务竞赛等方式，培养综合型民事检察办案能手。三是落实检法互派民事干警挂职交流机制，让法检民事干警在政策理念、焦点归纳、证据分析、事实认定等方面广泛交流、统一思想、取长补短，促进监督质效提升，推动民事检察监督创新发展。
2.加强民事检察办案组织建设，提升民事检察监督能力
一是进一步优化民事检察机构和办案组织，确保基层检察院至少配备一名以上检察官负责民事检察工作、市级以上检察机关设置独立的民事检察部门负责民事检察监督工作；同时，要建立专业化的办案团队，以检察官办案组为单元，按照民事法律门类以及所对应的业务种类，配备知识结构、专业素养相匹配的检察办案人员，实现专业化的办案团队办理专业领域监督案件，提升监督质效。二是完善一体化办案机制，优化四级检察机关分工负责、各有侧重的民事检察监督格局，打通省、市、县三级检察院民事检察监督一体化办案路径，通过组建“临时性的办案团队”对专业性较强的类案进行集中办理；通过“上下互挂”的办案模式，提升基层检察人员办理民事监督案件的能力，提高上级检察机关对下级检察机关指导的针对性。
3.广泛借助“外智”、“外脑”，提升民事检察监督的水平
一是完善民事诉讼监督案件专家咨询制度，探索在市级以上检察机关成立民事检察专家咨询委员会，广泛聘请专家、法学学者、学院教授和资深律师等，借助他们的理论、实践经验和专业知识，提升民事检察监督的水平，将民事监督案件涉及的法律理论问题、对司法价值判断的引领作用以及监督的社会效果等提交专家咨询委员会咨询、论证，作为办理民事检察监督案件的重要参考依据。二是重视“检答网”的推广、使用，各级检察机关要广泛组建民事检察答题专家团，引导办案人员主动参与答题和向“检答网”寻求帮助，营造学习、钻研、交流民事检察业务的浓厚氛围，为办理民事诉讼监督案件提供借鉴和思路。三是树立“智慧借助”的理念，组建包含法官、律师、学者和行业人大代表、政协委员等各领域精英在内的专家库，遇到相应专业领域的问题对口咨询，综合运用各知识处理疑难复杂问题，实现跳出检察看监督，持续提升民事检察监督水平。
